Miasto jako idea polityczna/Zarządzanie miastem

Z Wikiźródeł, wolnej biblioteki
Przejdź do nawigacji Przejdź do wyszukiwania
<<< Dane tekstu >>>
Autor Krzysztof Nawratek
Tytuł Zarządzanie miastem
Pochodzenie Miasto jako idea polityczna
Wydawca Korporacja Ha!art
Data wydania 2008
Miejsce wyd. Kraków
Źródło Skany na Commons
Inne Pobierz jako: Pobierz jako ePub Pobierz jako PDF Pobierz jako MOBI
Cały tekst
Pobierz jako: Pobierz Cały tekst jako ePub Pobierz Cały tekst jako PDF Pobierz Cały tekst jako MOBI
Indeks stron
ZARZĄDZANIE MIASTEM

ZARZĄDZANIE MENADŻERSKIE

PRZECIW «LOKALNEJ WSPÓLNOCIE»

Zarządzanie miastem jest z definicji procesem niezwykle skomplikowanym – wszak samo miasto jest tworem niejednorodnym, dziwnym, wymykającym się definicjom. Każde jednak zarządzanie oparte jest na określonej metodologii, a przede wszystkich ma określone założenia wyjściowe, zdefiniowane priorytety i cele. Dlatego też możemy mówić o pewnych modelach miast, modelach zarządzania miastem i przestrzenią miejską. Załóżmy, że istnieją tylko dwa modele – jednym z nich byłoby zarządzanie eksperckie, oparte na profesjonalnej, „zracjonalizowanej” wiedzy, zarządzanie do pewnego stopnia autorytarne, traktujące miasto jak rodzaj przedsiębiorstwa, a drugim zarządzanie oparte na oddolnym, „ludowym” i ściśle demokratycznym – wspólnotowym, można by rzec – mechanizmie. Pisząc o wspólnocie, mam na myśli wspólnotę lokalną, bo tylko w ramach jednostek sąsiedzkich mogą istnieć silne więzi społeczne, które konstytuują wspólnotę. Problem przy opisywaniu miasta zarządzanego „wspólnotowo” polega na tym, że nadal nie mówimy o wspólnocie miejskiej, lecz o zbiorze wspólnot lokalnych.
Podział na zarządzanie menadżerskie i „wspólnotowe” przebiega w poprzek rozróżnienia, do którego przyzwyczajeni byliśmy jeszcze niedawno. Zarządzanie eksperckie, czy lepiej menadżerskie, było dominujące zarówno w usa, jak i w krajach bloku sowieckiego. Dziś dwa bieguny, dwa modelowe miasta, które należy rozważyć, zastanawiając się nad współczesnymi metodami zarządzania przestrzenią miejską, leżą całkowicie poza dotychczasowymi obszarami centralnymi świata – są to Singapur w Azji i Porto Alegre w Ameryce Południowej (podobnie menadżerskie jest zarządzanie Dubajem, jednakże tam mamy przede wszystkim do czynienia z autorytarnym – choć oświeconym – władcą, dlatego też Singapur wydaje się lepszym, ciekawszym przykładem).
Singapur, Miasto-Państwo, w jakimś sensie przypomina archaiczną grecką Polis (bardziej jednak chyba Spartę niż inną starożytną grecką Polis – Sparta bowiem była miastem ksenofobicznym, podczas gdy pozostałe odznaczały się zadziwiającym otwarciem i kosmopolityzmem[1] czy też włoskie miasta z okresu renesansu. Porto Alegre również jest przypadkiem, który nieodparcie kojarzy się z Grecją i greckim modelem miasta. Porto Alegre jednak, ze swym „budżetem partycypacyjnym”, byłoby zdecydowanie bliższe Atenom i demokratycznej, egalitarnej tym razem, utopii. Te dwa miasta, dwa modele i dwie idee niech wyznaczą dwa bieguny myślenia o zarządzaniu miastem.
Oczywiście, poza tymi modelami istnieje olbrzymie spektrum różnych modeli pośrednich, w których zarządzanie eksperckie miesza się z partycypacją społeczną. Nawet przecież w tych dwu, stanowiących ekstrema, miastach istnieją ślady i tropy prowadzące poza nie same. Jednak wygodnie będzie uznać je za „najczystsze” przykłady dwu (sprzecznych?) ideologii. Ale czy rzeczywiście te dwa modele tak bardzo się od siebie różnią? Wszak oba nawiązują w bezpośredni sposób do greckich początków miast jako wspólnot politycznych. Może więc te dwa miasta to dwie strony tego samego medalu? Singapur oficjalnie jest republiką parlamentarną. W rzeczywistości, mimo istnienia formalnej opozycji, krajem rządzi od chwili uzyskania autonomii w 1959 r. jedna partia.

Niecałe 5 mln mieszkańców, stabilny wzrost gospodarczy (ze słynnym „kryzysem azjatyckim” w 1997 r. Singapur poradził sobie dość szybko), jeden z najwyższych poziomów życia w Azji. Jednym słowem – raj. Raj na Ziemi. To, co jest takie niezwykłe w tym Mieście-Państwie, to właśnie wyraźna determinacja, by przetrwać i by odnieść sukces. Menadżerskie zarządzanie tym tworem rozpoczęło się zaraz po jego usamodzielnieniu, i to w sposób typowy raczej dla przedsiębiorstw właśnie (lub klubów sportowych) – w 1961 r. zatrudniono na stanowisku doradcy ekonomicznego holenderskiego ekonomistę, doktora Alberta Winsemiusa, który pracował w Singapurze aż do przejścia na emeryturę w 1984 r. To on w wielkim stopniu odpowiada za skuteczną – jak się okazało – strategię rozwoju. Partia rządząca Miastem-Państwem u swoich początków uchodziła za partię socjalistyczną, jednak zawsze cechował ją pragmatyzm – łączyła wielkie programy wspierające budownictwo państwowe z zachętami dla zagranicznych inwestorów. Singapur nigdy nie był państwem minimum. Był i jest państwem bardzo aktywnie ingerującym w procesy gospodarcze, owszem – dziś, jak większość miast na świecie, wycofuje się, pozostawiając czy wręcz przygotowując miejsce dla prywatnego kapitału, są to jednak zawsze działania oparte na pragmatycznym dążeniu do sukcesu Miasta jako Całości. I wydaje się, że ten sukces został osiągnięty – Singapur jest nie tylko dwudziestym drugim najbogatszym krajem na świecie, ale też jest krajem o najwyższym standardzie życia w Azji (według tygodnika „The Economist”). Temu pragmatycznemu rozwojowi miasta sprzyja zapewne jego położenie geograficzne – leżąc na wyspie, Singapur jest zmuszony do racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zasobami. Korzystne jest także zagęszczenie ludności – chcąc nie chcąc bowiem, Singapur rozwija się jako azjatycka wersja miasta kompaktowego. Miasto kompaktowe – o wysokiej intensywności zabudowy – jest miastem tanim, zarówno jeśli chodzi o infrastrukturę techniczną, dostępność mediów, takich jak prąd, woda czy gaz, jak i ze względu na koszty transportu. Mieszkańcy Singapuru „wszędzie mają blisko”. Najważniejsza jednak wydaje mi się wizja, jaka władzy – a pewnie również mieszkańcom – przyświeca od początku powstania Miasta-Państwa. Jeśli państwo istnieje przede wszystkim w wyobraźni, to mieszkańcy Singapuru muszą dzielić tę samą wizję i muszą wierzyć w nią mocno. W Singapurze nierówności społeczne – podobnie jak w innych miastach zarządzanych w reżimie neoliberalnym – narastają, jednakże miasto to prowadzi bardzo świadomą politykę imigracyjną, której efektem jest przesuwanie się profilu populacji w kierunku wysoko wykwalifikowanych profesjonalistów, przy bardzo niewielkim wzroście tzw. podklasy. Mimo więc zwiększającej się różnicy pomiędzy najbogatszymi a najbiedniejszymi mieszkańcami Singapuru, liczebność tej pierwszej grupy rośnie szybciej niż drugiej[2].
Porto Alegre jest pod wieloma względami miastem, którego do Singapuru porównać się nie da – jest tylko jednym z wielu wielkich miast Brazylii, zamieszkuje je „tylko” około 1,3 mln mieszkańców, ma nieporównywalnie mniejszy budżet (rzędu 700 mln dolarów, podczas gdy budżet Singapuru wynosi około 30 mld dolarów), no i przede wszystkim nie jest Miastem-Państwem. Jednak Porto Alegre jest miastem o najwyższym w Brazylii standardzie życia i jedynym miastem brazylijskim znajdującym się na liście tzw. miast zwycięskich (World Winning Cities) przygotowywanej przez jedną z największych firm real-estate na świecie, Jones Lang LaSalle, co w jakimś stopniu uprawnia do porównywania tego miasta z Singapurem.
Gdy w 1989 r. blok lewicowych partii zdobył władzę w Porto Alegre, miasto to nie było biedne, cechowało się jednak wielkimi nierównościami społecznymi: prawie jedna trzecia mieszkańców zajmowała mieszkania substandardowe, czyli – mówiąc wprost – mieszkała w slamsach. Często bez bieżącej wody i kanalizacji. Już w 1985 r., na kongresie uampa (União das Associações de Moradores de Porto Alegre – Federacja Stowarzyszeń Sąsiedzkich Porto Alegre) wzywano do tworzenia mechanizmów partycypacji społecznej w ustalaniu priorytetów wydatków budżetowych w mieście[3], jednak nikt do końca nie wiedział, jak te mechanizmy miałyby wyglądać. Ostatecznie wypracowano model polegający na powszechnym udziale mieszkańców – jako jednostek oraz jako przedstawicieli najważniejszych sił społecznych – w ustalaniu priorytetów budżetowych. Te „zgromadzenia ludowe” odbywają się raz w roku (w marcu) w poszczególnych dzielnicach. Oprócz podejmowania powszechnej decyzji o podziale budżetu, na tychże spotkaniach wybiera się również przedstawicieli swego rodzaju komisji rewizyjnej, która analizuje sposób wykorzystania i skutki wydatków budżetowych z roku przeszłego[4]. Przez kilkanaście lat funkcjonowania Porto Alegre stało się symbolem sukcesu demokratycznego zarządzania miastem i modelem „uczestniczącego ustalania budżetu” przyjętym przez ponad 170 innych miast w Brazylii i powszechnie dyskutowanym na świecie. Nierówności społeczne zostały zminimalizowane, miasto stało się bardziej egalitarne i bezpieczne.
Jak widać, pomimo wszelkich różnic systemy zarządzania miastem działające w Porto Alegre i Singapurze mają jedną – za to bardzo istotną – wspólną cechę. Oba miasta istnieją w stanie swego rodzaju „podwyższonej gotowości” – ciągłym procesie ustalania priorytetów, ciągłej kontroli efektów wcześniejszych założeń. Jak pewnie nazwałaby to Jadwiga Staniszkis – oba te miasta wciąż wymyślają się na nowo.
Pomiędzy Singapurem a Porto Alegre istnieją inne modele miasta. Część z nich – jak miasta Brazylii czy niektóre miasta Indii – są bliżej Porto Alegre, większość, szczególnie miast europejskich, ze względu na dominację oświeceniowego, racjonalistycznego dyskursu, sytuuje się bliżej neoliberalnych aspektów Singapuru. Jakkolwiek by to bowiem dziwnie nie brzmiało, zarówno w krajach „w pełni demokratycznych”, jak i w krajach o ograniczonej demokracji menadżerskie zarządzanie miastem było i wciąż jest najpopularniejsze. Zarządzanie menadżerskie polega, z grubsza rzecz biorąc, na prymacie technokratów, na pozornie racjonalnych celach i zracjonalizowanych metodach. Wiemy jednak (nie tylko od Foucaulta), że podejmowanie decyzji zawsze opiera się na takich albo innych założeniach, że nie istnieje „władza neutralna”, że władza zawsze reprezentuje czyjeś interesy i że zawsze jednych wspiera, a innych dyskryminuje. Jednym z dobrych przykładów na pozornie zracjonalizowany proces zmian we współczesnym (europejskim lub amerykańskim) mieście, jest tzw. gentryfikacja. Na pierwszy rzut oka polega ona na rewitalizacji dzielnic zaniedbanych, biednych – używając angielskiej kalki językowej, można by powiedzieć: zdeprawowanych. Dzielnica zaniedbana, ale potencjalnie atrakcyjna, prędzej czy później staje się przedmiotem zainteresowania deweloperów. Jeśli bowiem obecna cena gruntu jest znacznie niższa niż cena, którą potencjalnie można by za ten grunt otrzymać, kapitalistyczny mechanizm maksymalizacji zysku nieuchronnie doprowadzi do przekształcenia dzielnicy z „nieużytecznej” (z kapitalistycznego punktu widzenia) w „użyteczną”. Według Rental Gap Theory zaniedbane dzielnice, które ze względu na lokalizację lub wyjątkowe walory historyczne / krajobrazowe / sentymentalne etc. są atrakcyjne dla inwestycji – podlegają presji rynku. Jednak deweloperzy – nawet gdy tworzą konsorcjum – są często zbyt słabi i za bardzo boją się ryzyka, by podjąć się samodzielnie rewitalizacji dzielnicy. Dlatego – jak w przypadku doków w Londynie czy Belfaście – powstaje tzw. partnerstwo prywatno-publiczne, które tworzy parasol ochronny dla prywatnego kapitału. Jedynym – za to kluczowym – problemem są mieszkający tam ludzie. Często biedni, często będący elementem społecznie patologicznym, czasem elementem przestępczym. Następuje więc proces powolnego wypychania tych ludzi z ich dzielnicy. Czyni się to zarówno poprzez wykup ziemi, mieszkań, jak i zmiany w regulacjach dotyczących planów miejscowych, którym ci ludzie nie są w stanie sprostać. Partnerstwo prywatno-publiczne nie tylko stwarza parasol instytucjonalny nad zachodzącymi zmianami, ale również poprzez ów „publiczny” element, często rzeczywiście także dzięki konsultacjom społecznym (wymaganym prawem), wytwarza rodzaj parasola moralnego, który usprawiedliwia i łagodzi działania deweloperów. Reżim neoliberalny, który jest najbardziej rozpowszechnionym obecnie sposobem zarządzania miastami, angażuje więc administrację miejską w obronę i reprezentowanie deweloperów. Tu właśnie pojawia się diaboliczny element zarządzania menadżerskiego, które realizując różnorakie programy rewitalizacji zaniedbanych obszarów miejskich, dokonuje delikatnej społecznej lobotomii – odcina mieszkających tam ludzi od miejsc, które znają, w których przywykli żyć, i zmusza ich do przeprowadzki. Podejście neoliberalne tym różni się od klasycznego liberalizmu, że mamy tu do czynienia nie z czystą grą rynkowa, lecz ze współdziałaniem administracji i polityków z kapitałem. Różnice dotyczą interpretacji celów neoliberalizmu – celem oficjalnym jest po prostu rozszerzenie sfery wolnego rynku (przy silnym udziale państwa) po to, by zwiększyć ekonomiczną efektywność i usprawnić akumulację kapitału. Jednakże David Harvey przekonuje[5], że prawdziwym celem tej ideologii jest po prostu przywrócenie pozycji wyższym klasom społecznym. Harvey, stosując klasyczną metodę śledczą, pyta, komu tak naprawdę służy neoliberalizm, kto zyskuje, a kto traci. Odpowiedź, którą daje, brzmi: zyskują bardzo bogaci, a tracą wszyscy inni. Postępujące różnicowanie się dochodów i rozwarstwienie społeczne w krajach, w których neoliberalizm jest dominującą ideologią (przede wszystkim w USA, ale bardzo podobnie jest w Rosji, a nawet w Polsce), zdają się tezę Harveya potwierdzać. Jego diagnoza będzie też użyteczna przy opisywaniu zmian, jakim podlegają miasta zarządzane w reżimie neoliberalnym.
Zarządzanie menadżerskie – które dziś jest niemal synonimem reżimu neoliberalnego – jest niczym innym jak obroną i wzmacnianiem pozycji grup mających silną i uprzywilejowaną pozycję w społeczeństwie – kosztem wszystkich innych. Sama idea rewitalizacji przestrzeni miejskiej jest przecież ze wszech miar godna poparcia – problem polega tylko na tym, że rewitalizacja polega na przywracaniu przestrzeni wykluczonych na powrót miastu, przy równoczesnym „wypychaniu” grup upośledzonych coraz dalej poza granice „zdrowego” miasta. Rewitalizacja przestrzeni miejskiej w większości przypadków dotyczy więc jedynie części problematyki miejskiej – tej, która związana jest z przestrzenią i gospodarką – zupełnie ignorując problemy społeczne. Ostatecznym celem rewitalizacji jest wypchnięcie grup upośledzonych społecznie poza granice administracyjne miasta. Tu widać podstawową różnicę pomiędzy „brudnym” zarządzaniem menadżerskim a zarządzaniem w stylu Singapuru. Owo „brudne” zarządzanie menadżerskie (nie każde oczywiście nim jest) cynicznie używa masek „dobra wspólnego”, „globalnej rywalizacji” i „ochrony najsłabszych” – a przede wszystkim „wolności” – by w istocie chronić i wspierać silnych, bogatych i uprzywilejowanych. Singapur natomiast nie używa masek, lecz otwarcie realizuje „wojenną” politykę budowania siły miasta, robiąc to przy pełnym i świadomym uczestnictwie swoich mieszkańców. Również wypchnięcie biednych poza granicę miasta w Singapurze byłoby dość trudne, ponieważ „poza” granicami nie ma „nic”. Nie ma politycznego bytu, który by tych niechcianych mógł przyjąć (nie dotyczy to oczywiście imigrantów).
Można by zapytać, jak to możliwe, że to nastawione na elity zarządzanie daje się stosować w miastach, w których władze pochodzą z demokratycznego wyboru? Czy dzieje się tak tylko dlatego, że warstwy uprzywilejowane są w większości? Wydaje się jednak, że w przypadku zarządzania menadżerskiego w gruncie rzeczy mamy do czynienia z wielopiętrowym kłamstwem neoliberalnym (tina: There Is No Alternative) oraz z mitem „racjonalnej przyszłości”. Zarządzanie menadżerskie, jak każdy system elitarny, istnieje dzięki temu, że ludzie wierzą, iż jeśli ktoś odniósł sukces, to powierzenie mu władzy spowoduje cudowne spłynięcie tego sukcesu na wspólnotę. Jeśli jednak zarządzanie menadżerskie jest tak powszechne wszędzie i we wszystkich systemach, to może rzeczywiście there is no alternative? Co złego jest w tym, że miastem zarządzają ludzie, którzy się na tym znają i którzy według swej najlepszej wiedzy, przepełnieni troską o los przyszłych pokoleń, prowadzą miasta w świetlaną przyszłość?
Argumenty przeciw są dwa – jeden techniczny, a drugi polityczny. Argument techniczny dotyczy mitologizacji „racjonalnych decyzji”. Jak pisałem powyżej, każda decyzja, każdy system normatywny, oparte są na pewnych aksjomatach – nawet jeśli uznamy, że konkretne techniczne rozwiązania prowadzące do określonych celów można zostawić technokratom, to przecież nadal pozostaje pole sporu dotyczące samych celów! Dyskusja, jakiego miasta chcemy, jest dyskusją, w której, na swoim poziomie kompetencji, może wziąć udział każdy mieszkaniec miasta – czego dowodzi udany eksperyment Porto Alegre. Jak dowodzą inne eksperymenty społeczne, taka „mądrość zbiorowa” przynosi często lepsze rozwiązania niż te, za którymi stoją nawet najlepsi eksperci. „Mądrość zbiorowa” ma bowiem nad jednostkową wizją i doświadczeniem pojedynczego eksperta przewagę szerokości spojrzenia i wielości perspektyw. Nie chcę tu oczywiście powiedzieć, że eksperci są bezużyteczni. Ich zadanie powinno jednak polegać na dostarczaniu niezbędnej wiedzy profesjonalnej oraz na „zarządzaniu procesem decyzyjnym”.
Drugi argument przeciwko zarządzaniu menadżerskiemu jest argumentem politycznym.
Albo społecznym. Dotyczy zwartości społecznej miasta, której zagraża reżim menadżersko-neoliberalny. Nawet w Singapurze, w którym nie menadżerski, a „wojenny” aspekt zarządzania miastem wydaje mi się ciekawszy, społeczeństwo się rozwarstwia. Może nie w wysokim stopniu, ale jednak się to dzieje. Pisząc o „wojennym” aspekcie zarządzania, mam na myśli – jednak – częściowe zakwestionowanie egoistycznych celów wyższych klas społecznych w imię dobra wspólnego. Jak zaznaczałem – prawdopodobnie przyczyną powstania owej singapurskiej mutacji zarządzania menadżerskiego jest fakt, że nie da się z miasta uciec „na zewnątrz”, i ta wewnętrzna presja, zmuszająca wszystkich mieszkańców do życia razem, powoduje powstawanie jakiegoś rodzaju poczucia wspólnoty miejskiej.
Dzisiaj zarówno z prawa (co oczywiste), jak i z lewa (co dla mnie jednak zaskakujące) atakuje się pomysły pełnej integracji wszystkich grup wykluczonych jako nierealne, a nawet szkodliwe. Ja pozostaję jednak zwolennikiem starego personalizmu – jeden człowiek warty jest dla mnie tyle, ile cały świat. I dlatego właśnie nie godzę się na systemową niekoherentność społeczności miejskich. Za takim poglądem przemawiają też względy praktyczne – każda wykluczona grupa (szczególnie wykluczona systemowo) jest agresywna i niebezpieczna dla reszty. Taniej (mówię o kosztach społecznych) jest dążyć do integracji, niż godzić się z niebezpieczeństwem rewolty. Jak to może wyglądać w praktyce, pokazały zamieszki we Francji w 2005 r. – społeczne i przestrzenne wykluczenie wielkich grup społecznych owocuje przemocą. Zawsze i wszędzie. To właśnie wspomniany wcześniej Singapur jest przykładem na to, że inżynieria społeczna, zmierzająca do stworzenia sprawnego miasta-przedsiębiorstwa, z zadowolonymi, dobrze opłacanymi obywatelami-pracownikami, jest nadzwyczaj skuteczna. Jeśli miasto ma być bytem politycznym zdolnym zapewnić ochronę swoim mieszkańcom i stanowiącym alternatywę dla Imperium, musi porzucić elitarne metody zarządzania i wykorzystać potencjał całej miejskiej wspólnoty. Przykłady Singapuru i Porto Alegre pokazują, że odtworzenie miasta jako wspólnoty politycznej może dokonać się na różne sposoby. Zintensyfikowana demokracja, choć budzi we mnie oczywistą sympatię, wydaje się jednak w jakiś sposób niepełna. Poszukiwanie odpowiedniej metody zarządzania miastem, metody, która rzeczywiście stworzy nową Polis, powinno się odbywać pomiędzy modelem Porto Alegre a modelem singapurskim. A może ponad lub pod nimi?

Przypisy

  1. Zob. M.H. Hansen, Polis: An Introduction to the Ancient Greek City-State, Oxford – New York 2006.
  2. Zob. P.F. Tai, Social Polarisation: Comparing Singapore, Hong Kong and Taipei, „Urban Studies” September 2006, vol. 43, no. 10.
  3. Zob. G. Baiocchi, Participation, Activism and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory, „Politics and Society” March 2001, vol. 29, no. 1.
  4. Więcej na ten temat zob. R. Górski, Bez państwa. Demokracja uczestnicząca w działaniu, Kraków 2007.
  5. Zob. D. Harvey, A Brief History of Neoliberalism, Oxford – New York 2005.