Dwa lata pracy u podstaw państwowości naszej (1924-1925)/II/Rozdział 3

Z Wikiźródeł, wolnej biblioteki
Przejdź do nawigacji Przejdź do wyszukiwania
<<< Dane tekstu >>>
Autor Władysław Grabski
Tytuł Dwa lata pracy u podstaw państwowości naszej (1924-1925)
Data wydania 1927
Wydawnictwo F. Hoesick
Miejsce wyd. Warszawa
Źródło Skany na Commons
Indeks stron

Rozdział III.

Niedomagania rządu, wady urzędników i nadużycia.

W każdym państwie stosunki wzajemne rządu i społeczeństwa pozostawiają wiele do życzenia. Zasadniczo prawie wszędzie istnieje niezadowolenie społeczeństwa ze swego rządu. Tam zaś, gdzie niezadowolenie jest silniejszem, tam również i rząd stara usprawiedliwić swoje ujemne właściwości stanem społeczeństwa. Jest to rzecz zupełnie zrozumiała, często się mówi: taki rząd, jakie i społeczeństwo.
Krytykowanie rządu jako takiego jest u nas szczególnie silnie rozwinięte. Każda dzielnica przytem stwarza sobie specjalnych kozłów ofiarnych. W Warszawie i wogóle w dawnej Kongresówce ogół jest przekonany, że dlatego jest tak źle, że na naczelne stanowiska w rządach dostali się biurokraci ze złej szkoły austrjackiej, w Małopolsce znów odwrotnie sądzą, że całe zło wynikło z tego, że, zawładnęli sterem dyletanci z Królestwa, a wytrawne siły galicyjskie odsunięto na bok. W zaborze pruskim pogodzono ten spór w ten sposób, że wszystko złe przypisują zarówno urzędnikom z zaboru austrjackiego jak i rosyjskiego.
Cały nasz aparat rządowy utworzony jest z kadrów naszej inteligencji, systematycznie odsuwanej od wszelkich poważniejszych funkcyj przez rządy zaborcze.
Jedynie w zaborze austrjackim polacy mogli nabywać wprawy w technice sprawowania rządów. Ale w Wiedniu polacy na urzędach mniejszą odgrywali rolę niż czesi i pole ich pracy nie było dostatecznie rozległe. Również i służba w autonomji krajowej galicyjskiej nie stanowiła właściwego przygotowania do obejmowania tak szerokich widnokręgów pracy, jak te, które się w Polsce otwierały.
W zaborze pruskim polacy zostali zupełnie i radykalnie z wszelkiej służby państwowej wyeliminowani. Zajmowali oni za to placówki gospodarcze, które sami wytworzyli i stworzyli typ inteligencji o solidnych zaletach. Dla pracy państwowej temu typowi bardzo wiele jednak brakowało.
W zaborze rosyjskim polacy zajmowali niższe stanowiska w służbie państwowej na ziemiach polskich, a różne średnie a czasem i wyższe na tejże służbie w głębi Rosji. Dobrą szkołą ani tu, ani tam służba ta nie była. Dużo było inteligencji polskiej na stanowiskach społecznych i ekonomicznych na ziemiach polskich zaboru rosyjskiego. Ta inteligencja zaofiarowała swoje usługi państwu Polskiemu w dużej mierze. Poziom jej ideowy i ogólno umysłowy był wysoki, ale technika pracy urzędowej zupełnie niedostateczna.
Z tak słabo przygotowanego materjału musiał być stworzony wielki aparat służby państwowej o rozległych zadaniach powojennych, aparat któremu całe społeczeństwo stawiało bardzo daleko posunięte wymagania.
W jakiej mierze aparat ten sprostał zadaniom na nim leżącym.
W Polsce granice Państwa zostały dzięki temu aparatowi, rozumiejąc pod nim i wojsko, zdobyte i utrzymane, bezpieczeństwo wytworzone i ustalone, wymiar sprawiedliwości zapewniony. Jeżeli idzie przeto o kardynalne podstawy zadań państwowych, to aparat nasz państwowy spełnił całkowicie swoje zadanie. Nie jest to i nie było rzeczą prostą i łatwą. Złożyć się na to musiało wiele poświęceń i talentów organizacyjnych, wiele dodatnich właściwości charakteru i umysłu. Wszak we Włoszech w wiele lat po zjednoczeniu grasował bandytyzm w całej pełni i wymiar sprawiedliwości w wielu częściach kraju był fatalny. Ale nie zrobiliśmy na wielu polach wewnętrznej pracy naszej tyle postępów, jak tego po Polsce się spodziewaliśmy. Linji kolejowych, szos, budynków szkolnych przybyło nam bardzo mało, mamy dużo bezrobotnych, mamy duże podatki, dużo urzędników, zdarzają się jeszcze ogonki osób czekających w biurach na załatwienie. Publiczność traktowana jest w urzędach z góry i niedbale, mamy licytacje ruchomości za podatki skarbowe i miejskie, mamy brak mieszkań i zastój budowlany, mamy nieustanne tarcia między Sejmem i Rządem. Można tę litanję naszych bolączek mnożyć, a jednak przy głębokiem wejrzeniu w stan rzeczy, cała taka litanja naszych bolączek nie jest tego rodzaju, by mogła usprawiedliwić to, co wiele osób wypowiada z lekkiem sercem: „nie tego się po Polsce spodziewaliśmy”. A znajdują się i tacy, którzy dodają: „Polska rządzić sobą nie potrafi”.
Rządzimy sobą zaledwie osiem lat, a inne kraje całe wieki. Bezstronni obserwatorzy zdumieni są postępami jakie u nas widzą. My jedni nie chcemy widzieć, że te postępy na bardzo wielu polach są znaczne i nieustanne.
Pewien brak wyrozumiałości dla wszelkich niedomagań rządu jest właściwy wielu narodom. Ale u nas bodaj jest większy niż gdzie indziej. Objaśnia się to tem, że wyidealizowaliśmy sobie w czasach niewoli przyszłą Polskę Niepodległą.
To wyidealizowanie sobie przyszłej Polski miało podłoże przeważnie jednostronne. Mało było takich osób, które pragnęły Polski dla tego, by módz wiele pracować dla dobra publicznego i więcej łożyć własnych środków na użytek ogólny. Ogół rozumował i czuł zupełnie inaczej. W przyszłej Polsce powinno być łatwiej o dobrą posadę dla siebie i swych krewnych, przyszła Polska powinna być lepiej urządzona, mieć dużo szkół, dróg, kolei budynków, ale bez większych wysiłków i ofiar społeczeństwa.
Zbyt pospolity i poziomy sposób pojmowania przyszłej Polski był tym gruntem, na którym wyrosło następnie rozczarowanie i niezadowolenie naszej inteligencji. — Inteligencja ta jednak znalazła w aparacie państwowym ogromną ostoję swojego bytu materjalnego, zajęła bowiem wielką ilość posad. Wprawdzie są one słabo płatne, ale wiele osób, gdyby nie stanowisko w urzędzie państwowym, nie znalazło by zupełnie żadnego innego sposobu do życia. To, że do urzędów państwowych weszło wiele osób z inteligencji, które wojna wogóle i przewrót bolszewicki w szczególności zmusiły do szukania jedynego oparcia życiowego właśnie w zajmowaniu posad rządowych, ta okoliczność wcale nie sprzyjała specjalnemu wyrobieniu się i udoskonaleniu naszego aparatu administracyjnego. Ale dla wielu rodzin, dzięki temu aparatowi, Polska stała się jedynym ratunkiem i ma ona tytuły do wdzięczności z ich strony, rzadko jednak okazywanej.
Jeżeli idzie o stosunek ludu do Polski współczesnej, to przyczyny niezadowolenia są inne, niż wśród inteligencji. Ta część ludu, która miała świadome dążenie polityczne, wyobraziła sobie, że przyszła Polska — będzie to Polska ludowa, w której znajdzie urzeczywistnienie wszechwładztwo ludu. Ideał ten został rozpowszechniony na cały nasz lud w epoce tworzenia się naszego Państwa. Gdy przeto się okazało, że w Polsce są urzędnicy i policja, podobni do tych jacy byli przedtem, stworzyło to stan nieustannego narzekania na nasze organy wykonawcze. Wśród interpelacyj sejmowych ogromna większość odnosi się do zachowania się policji i niższych urzędów. W porównaniu z urzędnikami przedwojennymi nasi funkcjonarjusze postępują bez porównania poprawniej, ale mimo to są nie lubiani za to, że wogóle wymagają posłuszeństwa i stosowania się do ustaw i przepisów. Słyszałem z ust ludu, że lepszy był policjant i urzędnik rosyjski od naszego, bo był bardziej przystępny. Tego, że ustroje demokratyczne wymagają większej dokładności w wykonywaniu ustaw i rozporządzeń od despotycznych monarchji, tego prowodyrzy naszego ludu nigdy sami świadomi nie byli, a więc i ludowi wytłómaczyć nie umieli.
Widząc tak liczne narzekania szerokich sfer ludu i inteligencji na naszą biurokrację, należy przyznać, że obok wad i usterek, płynących z młodości i niewyrobienia całego naszego aparatu rządowego, istnieją zapewne również i takie wady naszej biurokracji, które widocznie wypływają z naszego charakteru narodowego. W sposobie sprawowania rządu okazują się różne właściwości tego charakteru. Francuzi n. p. na urzędach słyną ze swej bezwzględności w przestrzeganiu przepisów prawa, są wymagający od innych, ale również są sumienni w pełnieniu swoich obowiązków. Na naszych urzędników narzekają powszechnie, że są formalistami i że przytem lekceważąco odnoszą się do osób, które zmuszone są udawać się do urzędów. Jest to zdaje się nie tyle wynik niewyrobienia, co ujemna właściwość charakteru, którą powinno się dopiero odpowiednio przerobić. Właściwość ta polega na lekceważeniu bliźniego wogóle. Znanem to jest, że wielu polaków kocha Polskę, ale wcale nie kocha polaków. Ci, którzy kochają Polskę, często stronią od polaków. Przy takiej psychice narodowej trudno spodziewać się, by nasz urzędnik odznaczał się uprzejmością dla interesantów.
Gorsze przytem jeszcze słyszy się wyrzekania na naszych urzędników, zarzuca się im bowiem, że są sprzedajni.
Że wśród całego społeczeństwa są jednostki sprzedajne, to wiadomo. Czy wśród urzędników państwowych jest ich więcej niż wśród prywatnych, trudno to osądzić. Na niższych stanowiskach zawsze i w dawnej Polsce i w czasach Królestwa Kongresowego i w autonomji krajowej galicyjskiej i w starostwach tamtejszych, obsadzonymi polakami, i na niższych urzędach w zaborze rosyjskim, na których polacy się utrzymywali, wszędzie potworzyły się gniazda łapownictwa. Gniazda te po wojnie ożyły i rozpleniły się.
Przed wojną powszechną była opinja, że łapownictwo to właściwość par exellence rosyjska i twierdzono, że rosjanie nas Polaków demoralizowali. Niektórzy dodawali, że była to właściwość rosyjska i austrjacka w jednakowej mierze. Co do urzędników w Prusach, opinja była lepsza, ale podczas okupacji niemieckiej przekonano się powszechnie, że funkcjonarjusze niemieccy również nie gardzą łapówkami. Po powstaniu Państwa Polskiego okazało się, że łapówka wyrobiła sobie swoje tereny expansji na naszym własnym gruncie.
Czy jednak ta plaga, tak dawno znana i tak powszechna, jest u nas bardziej dzisiaj rozpowszechnioną, niż w innych krajach lub niż miało to u nas miejsce w czasach przedwojennych, o tem trudno wydać sąd objektywny, bo danych bliższych do skonstatowania rozmiarów zła nie mamy.
Łapówka, a przekupstwo to dwie zupełnie inne rzeczy. Pierwsze jest chorobą przewlekłą i szeroko rozlaną, głównie u dołu, drugie jest ostrem przesileniem u góry. Jedno i drugie, gdy dochodzi do wysokich rozmiarów jest dla organizmu państwowego wysoce niebezpieczne, a może być zabójczem.
Odnoszenie się opinji publicznej do łapownictwa jest pełne zbyt daleko idącej wyrozumiałości.
Gdy władze chcą wszczynać dochodzenia z powodu łapówek, publiczność się wypiera, by je komukolwiek dawała. Do władz dochodzą anonimy, skarżące się na łapownictwo, a nigdy skargi z podpisami. Łapówka rzec można jest pod ochroną publiczności. Publiczność postępuje w ten sposób na własną szkodę i na szkodę państwa. W tych warunkach dziwić się należy, że jest wiele urzędów, które łapówek nie biorą.
Gorszem znacznie od łapownictwa jest przekupstwo. Sięgają do przekupstwa nie przeciętni obywatele kraju, ale malwersanci, spekulanci, chcący postąpić wbrew prawu na własną korzyść. Ten kto bierze łapówkę, jest to człowiek bez ambicji i zasadniczo zły urzędnik. Kto daje się przekupywać jest człowiekiem przedajnym i zdrajcą interesu państwowego. Łapówka panuje u dołu, przekupstwo sięga do górnych sfer organizmu państwowego, jest przeto objawem bardziej groźnym.
W dawnych polskich czasach mieliśmy do czynienia z najgorszem przekupstwem, jaki można sobie wyobrazić: z przekupstwem posłów sejmowych polskich. Było to objawem upadku moralnego szlachty i magnaterji, na których też zawisł potępiający wyrok historji. W Polsce obecnej jest rzeczą konieczną, by przekupstwa nie było. Dla tego też czyszczenie Sejmu z elementów przekupnych, jakie się w 1927 r. zaczęło, ma szczególnie doniosłe znaczenie. Przekupstwo posłów, które zostało sądownie dochodzone, na szczęście nie dotyczyło posłów polaków.
Dotychczas dowodów zagnieżdżenia się przekupstwa wśród wyższych stanowisk państwowych nie mamy. Zostało odkrytych kilka sporadycznych wypadków. Ale opinja publiczna jest mocno zaniepokojona i podejrzewa, że zapewno istnieją całe gniazda przekupstwa, które tylko trudno jest wykryć. W tem podejrzeniu zapewne jest dużo przesady, ale nie jest rzeczą wyłączoną, że niektóre takie gniazda się potworzyły. Wykrycie ich jest szczególnie trudne. Jest to bardzo ważne zagadnienie państwowe, jak do tego dojść. Wiadomo, że to się nie da zrobić nigdy, jak za dotknięciem różdżki czarodziejskiej. Do przesadnych jednak sądów, podejrzywających cały nasz aparat rządowy o przekupstwo, nie ma żadnych podstaw. Jesteśmy niewyrobieni, mamy złe narowy odziedziczone po naszej przeszłości i po naszych zaborcach, żyjemy w czasach powojennych, które wiele charakterów wypaczyły, wynagradzamy bardzo słabo najbardziej odpowiedzialne stanowiska, więc nie możemy się spodziewać, by cały nasz aparat rządzący bez wyjątku mógł stać na wysokim poziomie moralnym. Jednak w tym aparacie było zawsze i jest dużo jednostek, oddanych idejowo pełnieniu swoich obowiązków z pełnem poświęceniem się służbie dla dobra Polski. Jednostek o wysokim poziomie moralnym na urzędach naszych sądzę, że jest nie mniej, a prędzej więcej, niż w innych krajach, gdyż ideał oddania swych sił na usługi Ojczyzny był w Polsce zawsze szczególnie silny i przecież wraz z jej wskrzeszeniem nie zamarł. Jeżeli przeto na każdego odpowiedzialnego urzędnika patrzy się z góry z podejrzeniem, czy działa on zgodnie z sumieniem, czy nie, to jest ta atmosfera niesprawiedliwa i krzywdząca.
Mamy już cały szereg procesów, w których w pierwszej lub w drugiej instancji zapadły wyroki uniewinniające tych urzędników państwowych, których podejrzewano o malwersacje. Mamy też wyroki skazujące. Wśród uniewinnionych mogą być winni, którzy się umieli obronić, ale mogą być istotnie niewinni. Udowodnienie winy jest oczyszczeniem atmosfery, rzucanie podejrzeń, bez udowodnienia, jest krzywdzącem nie tylko pojedynczych ludzi, ale i własne państwo i społeczeństwo.
Inny zarzut stawiany naszym urzędnikom jest ten, że ich jest za dużo i że objadają oni w ten sposób nasze społeczeństwo, które musi się na ich utrzymywanie rujnować. Zarzut ten jest szczególnie rozpowszechniony i popularny. Gdy w czasie mego urzędowania podawałem ściśle cyfry urzędników z trybuny sejmowej, widziałem wyraźnie niezadowolenie, że podaję cyfry zbyt niskie Ogół bowiem jest przeświadczony że mamy wielki nadmiar urzędników.
Cyfry wszystkich osób pobierających jakiekolwiek uposażenia ze skarbu państwa zostały wydrukowane w Roczniku Ministerstwa Skarbu za 1924 rok. Z danych tych wynika, że nie licząc nauczycieli, kolejarzy, pocztowców, oficerów i innych kategorji osób, których do urzędników zaliczać nie można, liczba właściwych urzędników wynosi bez woźnych i gońców zaledwie 45.289 we wszystkich ministerjach, województwach, starostwach i urzędach państwowych razem wziętych. Gdy po ustąpieniu mojem ogłosiłem artykuł szczegółowo wykazujący, jaka jest liczebność poszczególnych grup utrzymujących uposażenie skarbowe, spotkały mnie ostre zarzuty w niektórych organach prasy za to, że podaję krytycznej analizie ogólnie ustalony przesadny sąd o nadmiarze urzędników państwowych.
W opinji publicznej ustaliło się pojęcie, że budżety są za wielkie i podatki są za ciężkie, bo musimy utrzymać zbyt wielu urzędników państwowych. Ci, którzy ślepo wyznają tę teorję, irytują się, gdy im wykazać, że urzędników jest tylko 45.289, gdyż sądzą oni, że ich jest przynajmniej miljon. Ten miljon osób utrzymywanych przez państwo to fikcja i złośliwy wymysł, który się wciąż kołacze w różnych bezkrytycznych organach prasy.
Prócz urzędników państwowych mamy na utrzymaniu skarbu państwa: sędziów, nauczycieli szkół powszechnych i innych szkół państwowych, urzędników pocztowych i kolejowych, oficerów i wojskowych zawodowych, policję oraz straż graniczną i celną. Liczbę rekrutów, odbywających służbę wojskową, nie liczę zupełnie, gdyż ich utrzymanie stanowi zupełnie osobną kategorję wydatków.
Wszystkie wymienione kategorje razem wzięte wynoszą 382.377 osób. Jest ich zatem znacznie więcej, niż urzędników państwowych. Jeżeli mamy duży budżet, to nie dla tego, że utrzymujemy zbyt dużo urzędników państwowych lecz, że utrzymujemy kosztem skarbu bez udziału samorządu samych nauczycieli 170.843, oraz oficerów, wojskowych zawodowych, policji, straży celnej i granicznej 110.098 osób. Oświata, wojsko, policja i ochrona granic razem powodują utrzymanie przez skarb 281.041 osób, a więc 6 razy tyle, co wynoszą wszyscy urzędnicy państwowi. Z tego widzimy, jak niesprawiedliwym jest zarzut, że przyczyną ciężaru podatków i wysokości budżetu jest to, że mamy za dużo urzędników.
Z pośród 45.289 urzędników jakie mieliśmy w 1924 roku stopniowo zostało jeszcze kilka tysięcy zredukowanych, tak że zostało ich w 1926 roku tylko 42.412. Czy dalsze poważniejsze redukcje są jeszcze możliwe bez straty dla dobrego funkcjonowania aparatu rządowego, to już trudnem jest do określenia. Dotychczasowe redukcje, choć były dość liczne, dawały wynik finansowy bardzo słaby dla budżetu i nie stanowiły żadnej ulgi dla podatników. Naganka prowadzona często pod kątem widzenia, że nadmiar urzędników jest ciężarem zbyt wielkim dla ludności, jest pozbawiona przedewszystkiem prawdy, a powtóre i sumienia. Ci, którzy ją prowadzą, schlebiają utartemu przesądowi ludności, że pod rosyjskim czy austrjackim panowaniem było lepiej, bo było mniej urzędników. Było mniej nauczycieli i mniej policji, ale nie znaczy to, by było lepiej. Jeżeli jest dziś trochę więcej osób niż dawniej w urzędach powiatowych, to przecież o wiele większe dziś niż dawniej stawiane są tym urzędom wymagania.
W ostatnich czasach, już po mojem odejściu, rozpowszechnił się zwyczaj, by urzędników pensjonować, nie z powodu istotnie ich zbyt podeszłego wieku, ale z tego powodu, by mianować na ich miejsce innych. System ten powoduje wzrost liczby osób, otrzymujących wynagrodzenie emerytalne, które przysługuje już po 10 latach służby w dość poważnej proporcji do uposażenia normalnego. W interesach skarbu leży wprost odwrotnie, by możliwie zatrzymać na służbie nawet tych, którzy pełną emeryturę wysłużyli. Nieliczne wyjątki od tej reguły są dopuszczalne, ale na ogół dążyć winniśmy, by nie powiększać liczby emerytów, która w 1924 r. doszła do 60.514 osób cywilnych i wojskowych. Jeszcze większą od tej kategorji jest liczba inwalidów wojennych, wynosząca 197.991 osób. Liczba ta corocznie powinna maleć i ciężar, z tego wypływający, również powinien się zmniejszać.
Przez jakiś czas wielką wagę przywiązywano do tego, by zmniejszać w Polsce liczbę ministerstw. Dziś opinja co do ważności tego uległa wyraźnemu rozluźnieniu. Istotnych i poważnych oszczędności redukowanie liczby ministerstw nie przynosi. — Niemniej uważam je za wskazane z racji tej, by gabinet składał się z możliwie mniejszej liczby osób, zdolnych do ponoszenia pełnej za wyniki rządzenia odpowiedzialności. Względy oszczędnościowe przytem też nie są do pogardzenia.
Zagadnienie niedomagań naszego aparatu rządowego, czyli naszej biurokracji, jest sprawą wielkiej wagi. Nasi urzędnicy wymagają nie tylko technicznego wyrobienia i udoskonalenia ich metod pracy, ale i podniesienia ich ducha i usposobienia. Atmosfera naganek i skarg nie wiele tu pomoże. Ale atmosfera spokojnej a systematycznej pracy rządowej, owianej duchem społeczno obywatelskim i bezpartyjnym, może rozproszyć obecne niechęci i dać duże dodatnie wyniki.
Czy urzędnik ma być partyjnym, czy bezpartyjnym? Społeczeństwo pragnęło by, ażeby urzędnicy byli bezpartyjni. Poważniejsi urzędnicy mają te same pragnienia i skłonności. Ale stronnictwa chcą mieć w urzędnikach swoich zwolenników i zabiegają o to, a swoich ludzi pchają na urzędy i później popierają ich oraz bronią w razie potrzeby. Na tem tle bywają gorszące objawy. Na ogół jednak urzędnik, mający poparcie partji nawet takiej, która nie jest przy władzy, mniej się boi różnych szykan i przykrości niż taki, który do żadnej partji nie należy. Z pierwszym bardziej się liczą, bo ma kto się za nim ująć, drugiego lekceważą. A dla sprawy awansu należenie do partji rządzącej ma pierwszorzędne znaczenie. Szczególnie to się w ostatnich czasach uwidoczniło. Przy rugach urzędniczych, mniej są narażeni urzędnicy, należący do partyj zwalczanych, co bezpartyjni.
Ten stan rzeczy jest fatalny. A w dodatku sami urzędnicy jako całość nie zdają sobie sprawy, że powinni sobie wywalczyć prawo do bezpartyjności. Jest to konieczne dla podniesienia powagi państwa wśród szerokiego ogółu społeczeństwa.
Dawniej w Stanach Zjednoczonych urzędnicy zmieniali się razem ze stronnictwami rządzącymi. Dziś tego tam nie ma. We Francji urzędnicy wcale się przy zmianie urzędów nie zmieniają. Prawdziwa demokracja nie powinna znosić, by urzędnik państwowy był pionkiem w ręku stronnictw. Musi on być funkcjonarjuszem państwowym zasadniczo bezpartyjnym. Należenie jego do stronnictw, musi być jego zagadnieniem czysto wewnętrznym jako obywatela kraju, a nie rekomendacją lub przeszkodą w jego karjerze. Pod tym względem brak u nas wyrobienia konkretnego poczucia godności urzędowania. Musi to jednak z czasem nastąpić.


Tekst jest własnością publiczną (public domain). Szczegóły licencji na stronie autora: Władysław Grabski.